Dónde van mis impuestos

Según el art. 32 de la Ley General Presupuestaria (en adelante, LGP), los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y Entidades que forman parte del Sector Público Estatal.

Por otro lado, y en referencia al ámbito que nos ocupa, el Local, según el art. 162 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, LRHL), los Presupuestos Generales de las Entidades Locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.

En cuanto al ámbito temporal (art. 163 LRHL), el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural.

Mención aparte merece la importancia de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuyo cumplimiento deberá ser atendido.

El art. 2 de la LRHL indica que la Hacienda de las Entidades Locales estará constituida por los siguientes recursos:

1. Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
2. Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades Locales.
3. Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.
4. Las subvenciones.
5. Los percibidos en concepto de precios públicos.
6. El producto de las operaciones de crédito.
7. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
8. Las demás prestaciones de derecho público.

Según el art. 26 de la LGP, la programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Por otro lado, la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía (en adelante, LGHPJA) en su art. 9 (Principios presupuestarios), establece que la Administración de la Hacienda de la Junta de Andalucía estará sometida a los siguientes principios:

1. De estabilidad presupuestaria.
2. De eficiencia y economía.
3. De coordinación, transparencia y eficacia en la gestión.
4. De Presupuesto anual (la aprobación y ejecución de los Presupuestos es anual). No confundir con el principio de plurianualidad, que encuadra el Presupuesto en un marco a medio plazo.
5. De unidad de caja.
6. De intervención de todas las operaciones de contenido económico.
7. De contabilidad pública.
8. De no afectación de los ingresos: los recursos se destinarán a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.

Según los arts. 165-166 de la LRHL, en el Presupuesto se integran:

1. Los estados de gastos, en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.
2. Los estados de ingresos, en los que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (actual Ministerio de Hacienda) establecerá con carácter general la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales.

Efectivamente, lo hizo en los arts. 3-5 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre. Así, los estados de gastos se clasificarán:

1. Por programas: áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de programas, programas y subprogramas. El nivel mínimo a presentar es el de grupos de programas de gasto, cuya estructura es cerrada y obligatoria; a partir de ahí, será abierta.
2. Por categorías económicas: capítulos (operaciones corrientes, de capital y financieras), artículos, conceptos y subconceptos. Estructura abierta desde conceptos.
3. Opcionalmente, por unidades orgánicas.

Por último, según el art. 6, la aplicación presupuestaria vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, en el nivel de grupo de programa o programa y concepto o subconcepto respectivamente. En el caso de que la Entidad Local opte por utilizar la clasificación orgánica, la aplicación presupuestaria vendrá definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económica.

A continuación, pasamos a poner como ejemplo una aplicación presupuestaria de nuestro Ayuntamiento para desglosarla:

En primer lugar, nos vamos a servir de lo contenido en la Base de Ejecución 9ª del Presupuesto General del Ayuntamiento de Utrera 2019, que determina que la partida de gastos estará compuesta de la siguiente manera:

• Un codificador orgánico de tres dígitos con carácter general, correspondiendo los dos primeros al Área de Gobierno, de acuerdo con la actual estructura organizativa, y un tercer dígito que corresponde a la Unidad Administrativa que realiza el gasto.
• Un codificador por programas de cuatro dígitos, según la finalidad y los objetivos que se pretendan conseguir.
• Un codificador económico con carácter general de cinco dígitos, según la naturaleza económica de los créditos.

Por lo tanto:

O41 es la clasificación orgánica, y corresponde con la Unidad Administrativa “Desarrollo Rural y Urbanidad”.

En segundo lugar, hacemos uso de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre:

– Según el Anexo I:

1621 es la clasificación por programas, y corresponde con:

• Área de gasto 1. Servicios públicos básicos.
• Política de gasto 16. Bienestar comunitario.
• Grupo de programa 162. Recogida, gestión y tratamiento de residuos.
• Programa 1621. Recogida de residuos.

– Según el Anexo III:

22716 es la clasificación económica, y corresponde con:

• Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios.
• Artículo 22. Material, suministros y otros.
• Concepto 227. Trabajos realizados por otras empresas y profesionales. Más allá del concepto, la estructura de la partida es abierta.

De esta manera, ya sabemos que el gasto lo realiza la Unidad Administrativa de Desarrollo Rural y Urbanidad, para la recogida de residuos y que es un trabajo realizado por otras empresas y profesionales.

El presupuesto de la Entidad Local será formado por su Presidente. El Presupuesto de los Organismos Autónomos integrantes del general, será remitido a la Entidad Local de la que dependan antes del 15 de septiembre, acompañado de la documentación oportuna. El presidente formará el Presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria al Pleno de la Corporación antes del 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución (art. 168 LRHL).

Aprobado inicialmente el Presupuesto general, se expondrá al público, previo anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia, por 15 días, durante los cuales los interesados podrán examinarlo y presentar reclamaciones ante el Pleno. El Presupuesto se considerará definitivamente aprobado si no se hubiesen presentado; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un mes para resolverlas. La aprobación definitiva habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior. La copia del Presupuesto y de sus modificaciones deberá hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio (art. 169 LRHL).

Según el art. 172 de la LRHL, los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad para la cual hayan sido autorizados. Sin embargo, los créditos autorizados tienen carácter limitativo y vinculante. Así, los niveles de vinculación serán los que vengan establecidos en cada momento por la legislación presupuestaria del Estado.

Pero, ¿qué es eso del nivel de vinculación? Supone una herramienta fundamental de la ejecución presupuestaria que nos da flexibilidad para gastar un crédito en una finalidad distinta (aunque similar) a la inicialmente recogida en el Presupuesto. Esto nos permitiría agrupar el crédito de varias partidas presupuestarias, simulando una “bolsa” común de crédito.

Como decíamos antes, el Estado fija en el RD 500/1990, de 20 de abril dichos niveles en sus arts. del 27 al 29. Previamente, indica que en las bases de ejecución del Presupuesto se podrá establecer la vinculación de los créditos para gastos en los niveles de desarrollo funcional y económico que la Entidad Local considere necesarios para su adecuada gestión. También podrán establecer el carácter vinculante de los créditos en función de la clasificación orgánica. Los niveles de vinculación que se deberán respetar serán los siguientes:

1. Respecto de la clasificación funcional (por programas), el grupo de función.
2. Respecto de la clasificación económica, el capítulo.

Detalla más este punto el Presupuesto General del Ayuntamiento de Utrera 2019 en su Base de Ejecución 10ª:

1. Por lo que respecta a la clasificación (funcional) por programas, el grupo de programa.
2. Por lo que respecta a la clasificación económica, el capítulo.
3. Por lo que respecta a la clasificación orgánica, la Unidad Administrativa.

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la cual hayan sido autorizados en el Presupuesto general de la Entidad Local (art. 172 LRHL). Sin embargo, durante el ejercicio presupuestario, se pueden llevar a cabo modificaciones presupuestarias para adaptar el Presupuesto a las necesidades que surjan durante el transcurso de dicho ejercicio. Así, se variaría la cuantía y/o finalidad de los créditos mediante alguna de las siguientes opciones (también recogidas en la Base de Ejecución 11ª del Presupuesto General del Ayuntamiento de Utrera 2019):

• Transferencias: traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse entre los diferentes créditos del Presupuesto incluso con la creación de créditos nuevos, con algunas restricciones. Las Entidades Locales regularán en las bases de ejecución del Presupuesto su régimen y el órgano competente para autorizarlas. En todo caso, la aprobación de las transferencias entre distintos grupos de función corresponderá al Pleno de la Corporación salvo cuando las bajas y las altas afecten a créditos de personal ( 52 LGP y 179 LRHL).
• Generaciones: modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos tasados no previstos o superiores a los contemplados en el Presupuesto inicial como, por ejemplo, enajenaciones de bienes o prestación de servicios ( 53 LGP y 181 LRHL).
• Ampliaciones: serán ampliables aquellos créditos que se relacionen en las bases de ejecución del Presupuesto y, en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía, previo cumplimiento de los requisitos exigidos ( 54 LGP y 178 LRHL).
• Créditos extraordinarios y suplementos: cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista en el Presupuesto de la Corporación crédito o sea insuficiente o no ampliable el consignado, el Presidente de la Corporación ordenará la incoación del expediente de concesión de crédito extraordinario o de suplemento de crédito ( 55 LGP y 177 LRHL).
• Incorporaciones: se podrán incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior. Ejemplo de ello serían los créditos extraordinarios y los suplementos de créditos, así como las transferencias de crédito, concedidos o autorizados en el último trimestre del ejercicio ( 58 LGP y 182 LRHL).
• Otros:
  • Compromisos de gasto de carácter plurianual: su autorización o realización se subordinará al crédito que para cada ejercicio autoricen los respectivos Presupuestos. Podrán adquirirse siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y no superen los límites porcentuales fijados. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro ( 47 LGP y 174 LRHL).
  • Bajas por anulación de créditos: los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho ( 175 LRHL).
  • Gastos de tramitación anticipada: son aquellos cuyos expedientes se inicien en el año anterior a aquel ejercicio presupuestario en el que vaya a tener lugar su ejecución y contraprestación ( 40 bis LGHPJA. Resaltar que dicha Ley también regula todas las modificaciones citadas anteriormente en sus arts. 39-51).
  • Fondo de contingencia: las Corporaciones Locales incluirán en sus Presupuestos una dotación diferenciada de créditos presupuestarios que se destinará, cuando proceda, a atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. La cuantía y las condiciones de aplicación de dicha dotación será determinada por cada Administración Pública en el ámbito de sus respectivas competencias ( 31 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera).

Están reguladas en los arts. 184-189 de la LRHL. Así, la gestión del Presupuesto de gastos se realizará en las siguientes fases:

1. Authorisation de gasto. Corresponde al Presidente o al Pleno.
2. Disposición o compromiso de gasto. Corresponde al Presidente o al Pleno.
3. Reconocimiento o liquidación de la obligación. Corresponde al Presidente.
4. Ordenación de pago. Corresponde al Presidente.

Las Entidades locales podrán abarcar en un solo acto administrativo dos o más fases.

Las facultades a que se refieren los apartados anteriores podrán desconcentrarse o delegarse.

Podríamos considerar una fase más, la justificación. Previamente a la expedición de las órdenes de pago habrá de acreditarse documentalmente la realización de la prestación o el derecho del acreedor.

Según el art. 191 de la LRHL, el Presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año natural, quedando a cargo de la Tesorería Local los ingresos y pagos pendientes.

Las Entidades Locales deberán confeccionar la liquidación de su Presupuesto antes del día primero de marzo del ejercicio siguiente. La aprobación de la liquidación del Presupuesto corresponde al Presidente de la Entidad Local, previo informe de la Intervención.

Según el art. 200 de la LRHL, las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos quedan sometidos al régimen de contabilidad pública establecido en esta Ley. Ello lleva consigo, según el art. 201 de la LRHL, la obligación de rendir cuentas de las operaciones al Tribunal de Cuentas.

Según el art. 204 de la LRHL, a la Intervención de las Entidades Locales le corresponde llevar y desarrollar la contabilidad financiera y el seguimiento de la ejecución de los Presupuestos.

Según el art. 207 de la LRHL, la Intervención de la Entidad Local remitirá al Pleno de la Entidad, por conducto de la Presidencia, información de la ejecución de los Presupuestos y del movimiento de la tesorería en los plazos y con la periodicidad que el Pleno establezca.

Según el art. 213 de la LRHL, se ejercerán en las Entidades Locales las funciones de control interno en sus modalidades de función interventora, función de control financiero y función de control de la eficacia.

Según el art. 214 de la LRHL, la función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las Entidades Locales y de sus Organismos Autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación de los caudales públicos administrados.

El ejercicio de esta función comprenderá:

1. La intervención previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico.
2. La intervención formal de la ordenación del pago.
3. La intervención material del pago.
4. La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones.

Según el art. 215 de la LRHL, si en el ejercicio de la función interventora el órgano interventor se manifestara en desacuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, deberá formular sus reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución.

Según el art. 220 de la LRHL, la función de control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los servicios de las Entidades Locales. Esta función se realizará por procedimientos de auditoría y desembocará en un informe escrito de observaciones y conclusiones enviado al Pleno para su examen.

Según el art. 221 de la LRHL, la función de control de eficacia tendrá por objeto la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones.

Según la Base de Ejecución 27ª del Presupuesto General del Ayuntamiento de Utrera 2019, el ejercicio de la función interventora fiscalizadora se llevará a cabo por la Intervención de Fondos, y el ejercicio de las funciones de control financiero y de control de eficacia se desarrollará bajo la dirección del Interventor General, por los funcionarios que señalan, pudiendo auxiliarse, cuando los medios materiales y humanos lo requieran, con auditores externos.

Por último, según el art. 223 de la LRHL, la fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las Entidades Locales y de todos los Organismos y Sociedades de ellas dependientes es función propia del Tribunal de Cuentas, con el alcance y condiciones que establece su Ley Orgánica reguladora y su ley de funcionamiento.